《全国社会保障基金条例》将于5月1日起施行

人民网北京4月29日电（章斐然）《全国社会保障基金条例》将于5月1日起施行，首次以国务院条例级别明确社保基金运作规范。《条例》规定，全国社会保障基金理事会可接受省级人民政府的委托管理运营社会保险基金。而就在本月，社会保险基金的监管单位——人力资源和社会保障部宣布，正与全国社保基金理事会制定相关养老保险投资的策略和投资方案，确保今年实施。两个部级单位打出的“组合拳”再次引发了市场对于“一大波养老金即将入市”的预期。

社会保障基金与社会保险基金，仅一字之差，却大有不同。

全国社会保障基金由中央财政预算拨款、国有资本划转等方式筹集的资金构成，用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂。该基金由全国社保基金理事会负责管理运营，受财政部指导。

而社会保险基金主要由用人单位和个人缴费构成，包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。该基金对应的监管单位是人社部，其包含的基本养老保险基金即俗称的“养老金”，目前在省级统筹。

据2015年养老保险统计快报，去年全国各省养老保险基金合计总收入3.2万亿，总支出2.8万亿，累计结存3.98万亿元，其中包括城镇职工和城乡居民。

但长期以来，为确保基金安全，此前国家规定基本养老保险基金暂不进入市场投资，主要存放银行和购买国债，整体收益率较低。

我国老龄化趋势的加剧和养老金支付压力的加大使得“养老金入市”实现保值增值已成为社会共识。去年8月发布的《基本养老保险基金投资管理办法》可谓为“养老金入市”正式提供了法律支持。《办法》允许各省、自治区、直辖市养老基金结余额，可按照规定，预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营。

这意味着，省级政府可直接作为委托人，将养老金委托给专业机构投资运营。

养老金入市之路怎么走更快？

事实上，“养老金入市”路径有两条：一是由省级政府委托给全国社保基金理事会，与全国社会保障基金统一运营；二是如上文所述，由省级政府直接委托给专业机构运营。目前，这两种路径都有试行。

广东省采用的是前者。2012年，经国务院批准，广东省先行试点，将1000亿本省养老金委托全国社保基金理事会，纳入全国社保基金统一运营，并于2014年将委托期限延长至5年。据披露，2015年全国社保基金投资收益率达到15.14%。

山东省则采用后者。2015年6月，山东社保基金理事会正式挂牌成立，成为全国首家省级社保资金投资运营机构。据初步统计，截至2015年底，山东省社保基金享有权益626.39亿元，比划转权益增加80.89亿元，增长14.83%。

两省先后采用不同的委托方式在一定程度上反映了“养老金入市”之前，资金如何归集、如何统筹的现实博弈，也影响到入市的速度。尽管早在2010年，基本养老保险基金逐步实行全国统筹就被写入了《中华人民共和国社会保险法》，养老金全国统筹也是近年来中央政府努力的方向，但在实操层面，进展并不尽如人意。

据媒体报道，虽然名义上我国的养老金已于2009年底实现了省级统筹，但事实上很多统筹基金仍在市、县一级运营管理，缴纳的养老保险基金大部分仍然掌控在市级政府、县级政府等2000多个独立的行政单位手中，这也就意味着，我国目前现有2000多个社保统筹单位，即2000多个“资金池”。

一些专家认为，正是因为养老保险基金统筹层次偏低，才直接阻碍养老金的入市速度。中国养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学教授董克表示，全国统筹不仅可以从制度上彻底摆脱地区间基金收支余缺无法调剂的难题，还“有利于推进养老金入市”。

然而，中国人民大学公共管理学院社会保障研究所所长李珍则曾经明确表态，全国统筹弊大于利。她认为，全国统筹则意味着事权上移，责任上移，这意味着省级以下各级政府与中央政府的博弈加剧，“搭便车”问题会更严重。

中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧表示，养老金省级统筹的难度就已经很大。“我国大部分地区的统筹层次较低，一旦实行省级统筹，社保事权势必就将上移；因此，一些地区都采取了消极的态度。”

中国人民大学重阳金融研究院研究员胡玉玮认为，如果事权和财权不能匹配，即使统筹到全国层面，依然会存在诸多问题。

“山东省试行的省级层面统筹后直接委托投资，不失为当前形势下，阻力最小、推进速度最快的折中方案。” 胡玉玮指出，对于一些中小国家来说，养老金较为容易实行全国统筹和统一管理，从而实现投资的规模效益。而中国从经济总量上来看已是大国，一些省份的养老金结余总量足以成规模，所以目前可先以省级为单位，进行社保统筹、基金归集投资等。待央地政府财权、事权关系捋顺，在积累一定经验的基础上，再适时推进全国统筹。

从人社部新闻发言人李忠的介绍中也可以看出，各省的进展速度不一。他表示，人社部正在向各省了解地方委托投资的意愿，具体的投资计划等情况。“一些进展较快的省份已经制定了投资计划，表示出了非常积极的投资意愿。其他地方也在抓紧摸底，进行相关的论证。”

无论如何，人社部已表态将按照成熟一个推出一个的原则，尽快出台基本养老保险基金投资相关的配套政策文件。各省的养老金，无论是走“广东式”还是“山东式”的道路，离“入市”或许真的不远了。